信访工作是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是社会管理的“晴雨表”，是缓解消化社会矛盾的“减压阀”，是一项中国特色的社会管理制度。随着我国经济的飞速发展，政治体制和经济体制的深动变革，人民利益格局的深刻调整，新一轮的人民内部矛盾造成信访量居高不下，“缠访”、“闹访”、“越级访”和“群体访”时有发生，严峻的信访形势给构建和谐稳定有序的社会环境增加了难度。笔者在基层从事信访工作六载有余，带着对信访事业的热情和责任，带着对新时期信访工作的所思所想，现从信访历史、信访成因、信访特点和对策措施等方面，浅谈做好新时期信访工作的个人拙见。

　　一、信访溯源

　　信访作为社会管理形态的一种存在形式，有着深厚的历史渊源，萌芽在原始社会末期，先秦至明清时期得到发展。《准南子·主术训》记载：“尧置敢谏之鼓(设鼓于宫门，谏者击鼓以闻)，舜立诽谤之木(立木柱于宫门，用于谏者书写为政得失)，汤有司直(负责监督之人)之人，武王立戒慎之鞀(鞀是有柄的摇鼓)，谏者摇之以闻。”总结先秦至清末信访的主要机制有：公车司马之制;函匦之制;登闻鼓之制;上诉御使之制;邀车驾之制等5项制度。人们可采取击鼓、上书、举状、参奏等形式谏言议事、主张思想、投诉请求、维护权益，朝政则设置了相应的管理机构，以受理、调查和解决相应的问题。由此可见，信访自古有之，不足为奇，信访问题是可调、可控、可解的。

　　新中国成立后，党和政府高度重视信访工作，毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛等党和国家领导人都曾批阅群众来信，接待群众来访。1951年6月7日，国务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，从政策层面继承、完善和发展了信访思想和体制机制，标志着新中国的信访制度开始实行。2005年1月5日，国务院颁布了现行的《信访条例》，从法制政策层面对信访工作进行规范和发展。经过60多年的探索发展，我国已建立了“法、理、情”相互兼容的信访体系，较好地化解了因改革发展带来的人民内部矛盾，缓解了社会压力。

　　二、信访成因

　　在封建社会，人们可将冤屈通过“信访”的方式反映出来。当今，信访的成因发生了重大变化，邻里纠纷、环境保护、交通事故、困难救助、企地矛盾、征地拆迁、权属争议、改革改制、刑事追究、民事赔偿、村务管理、社会保障、遗留问题、行政不当等均是引发信访问题的成因。总之，人与人或事物之间存在矛盾，都可能引发信访问题，区别在于人们对事物矛盾的看法以及对解决矛盾纠纷所采取的方式和途径。笔者认为主要有六个方面。

　　(一)经济建设大发展引发利益分配格局大调整。党和国家将工作重心转移到以经济建设为中心以来，经济发展取得了举世瞩目的成就，经济总量已跃居世界第二，人民的生活水平得到质的提升。经济的快速发展带来了人们利益分配格局的大调整，因征地拆迁、土地征用、环境保护、山林权属、宅地纠纷、社会保障、企地矛盾等信访问题集中凸现，“利益分配型”信访诉求占据了相当大的比重。

　　(二)政治体制大变革引发社会人群从业大变动。经济体制与政治体制相互适应才能推动社会发展，这是社会存在和发展的客观规律。在政治体制改革进程中，因机构精简、职能转化、国企改制、下岗分流、制度规范等政策性大变革，社会分工进行了政策性大调整，少数被改变从业状况的人员采取信访途径反映自己的诉求。

　　(三)新旧政策大对比引发历史遗留问题大反弹。上世纪八十年代，从中央到地方均成立了“落实政策办公室”，相对彻底的对革命战争时期和解放初期的历史遗留问题进行了政策性处理，实现了“一刀切”，基本还清了历史旧帐。近几年来，一些热衷于“忆苦思甜”的群众在对照新旧政策后，部分历史遗留问题通过信访途经反弹，翻开历史旧帐，试图用新时期的新政策、新法律去解决历史“积累”下来的老问题，全然忘却了各个时期的历史特征、意识形态、社会制度和适用政策法规，处理难度相当大。

　　(四)执法不当导致“履职缺陷型”信访问题。一方面，干部队伍的素质参差不齐。包括理论水平、法律知识、政策理解、工作经验、知识结构、思想作风等方面的差异，在干部履职和依法行政过程中存在履职不到位或执法不当的缺陷，诱发信访问题。另一方面，部门职能交叉和政出多门。因少数部门职能交叉，未能有效整合执法资源，以致同一问题在多部门处理时政见不同或相互推责，引发信访问题。因为政出多门，以致职能部门之间在处理问题时依据不同，标准不一，各行其事，各自为阵，形成不了合力，难以统一相对平衡的处理意见和标准，引发信访问题。

　　(五)信访观念与政策法制宣传及教化民众的不协调。当前，信访已成为公民反映诉求寻求解决矛盾和问题的首选途径，究其原因是：信访方式多、投入成本低、处理弹性大、社会影响深，且处理问题时缺乏法律赋予的“刚性”，相对容易达到信访人的目的。由于信访渠道存在其它处理矛盾纠纷和社会隐患的途径无法比拟的“优越性”，一些应采取司法程序解决的问题却采用信访方式寻求问题解决。部分群众存在“法不责众”的传统意识，产生信“访”不信“法”，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思想误区，将正常的反映诉求演变为“缠访”、“闹访”、“群体访”、“越级访”等涉访违法行为，但在涉访违法行为被依法处置后，职能部门对上访群众的政策法制宣传和教化民众工作的不配套和相对滞后，不能及时有效疏导、教育、转化信访群众的错误观念，将他们转化到维护法纪的轨道上来，以致信访群众的情绪和行为失常甚至失控，导致屡接屡访“恶性循环”。

　　(六)基层矛盾高发与基层化解矛盾纠纷的能力的不对称性。当前，农村基层仍然是矛盾高发的重点区域，解决矛盾纠纷的职能也基本在农村基层，但是一些基层政府和村、居委会(社区)因维稳网络不健全，维稳队伍不健全，维稳人员素质不高等原因，不能及时有效地化解辖区内的矛盾纠纷和隐患，难以驾驭矛盾高发的复杂形势，导致问题成堆，矛盾上行，信访量攀升，基层的堡垒作用不能有效发挥。

　　三、信访特点

　　当前，信访工作出现了许多新情况、新特点、新问题。笔者认为普遍存在七个方面的特点：

　　(一)信访对象多元化。信访对象的主体已不单纯是过去以优抚对象、老弱病残、弱势群体为主，已逐渐扩大到公职人员、改制对象、社会求助者、最低生活保障者、精神失常者及其他如举报、咨询、社会法人等。信访对象的区域特征越来越明显，解放初期的信访对象主要集中到农村基层，现在城镇对象呈逐年上升之势，尤其以反映房屋拆迁、土地征用、社会保障等诉求的城镇居民居多。近年来，外来务工人员反映劳务纠纷、工伤赔偿等诉求的对象也逐年增多。

　　(二)信访内容复杂化。诉求愿望高是大部分信访对象的鲜明特征，且都强烈表明“不达目的不罢休”，少数信访对象还扬言将用“极端方式”造成社会影响。部分信访对象提出的诉求超越现行政策和法律，要求上级修改现行政策或出台新政策，以此解决其反映的诉求，可谓是“不是政策不好，而是要求政策更好”。部分信访对象的问题情况复杂、涉及面广、政策性强、主观性大、处理起来难度大。

　　(三)信访形式多样化。信访形式已不再是单纯的来信和来访，联名信、匿名信、实名举报、越级上访、集体上访、择机“闹访”、择人“缠访”、屡接屡访的现象明显增多。一些长期上访对象相互串联抱团越级上访，选择各级重大节庆活动期间上访。一些攻于心计又具怕法律制裁的信访对象则策划、煽动、组织上访，“教唆他人非访，自己隔岸观火，怂涌老人非访，自己背后遥控”。部分信访群众动辄围堵党政机关，阻碍交通秩序，其行为已超出信访秩序范畴，“对抗性”逐渐显现。

　　(四)信访诱因人为化。一些干部政策水平不高，工作作风不实，接待群众言语不慎，处理问题拖沓简单，行政执法缺乏严谨，往往因久拖不决或一言不慎刺激信访对象，有的虽不是有意而为，却将矛盾上交，将原本简单的问题复杂化，人为扩大和升级矛盾。

　　(五)信访事件突发性。因社会矛盾在一定范围内具有一定的对抗性，一些个体问题因处理不及时或稍有疏忽，极容易由个体问题转化为群体性问题，甚至上升至宗族宗派问题，导致事态激化升级，酿成严重的群体性事件，危害社会稳定。

　　(六)信访处置“攀比性”。个别信访对象在处理问题时，无理取闹、行为偏激、漫天要价、心理失衡、盲目攀比，向政府提出超越政策范畴的诉求，不达目的不罢休，可谓是“不是生活过不去，而是心理过不去”。

　　(七)信访息访复发性。部分信访诉求已依法调处化解，信访对象在“沉寂”一段时间后，受他人鼓惑等原因而心生非份之想，从老问题中演生出新的诉求，要求政府再次处理。部分信访对象采取“切香肠”的方式反映诉求，不一次性提出已有问题，而是解决一个再提出另一个。

　　四、对策和措施

　　要做好新时期的信访工作，笔者认为必须立足教化着眼长远，健全制度重抓落实，畅通渠道控防源头，依法整治规范秩序。

　　(一)立足教化，着眼长远。“人性本善”是中华民族几千年的道德文明基石，基于此，要做好新时期的信访工作，务必要“跳出信访抓信访”。

　　一是要确立与时俱进的时代主流道德思想。要从“孝、信、礼、义、仁”等传统思想精华中提炼出最具时代特征的道德主流思想，倡导人们有所为有所不为，明辨是非，爱憎分明。倡行何为“善”?何为“恶”?何为“荣”?何为“辱”?何为“美”?何为“丑”?何可为何不能为的德行标准，净化社会风气，教育人们用正确的观念对待身边事物，用正确的方式解决矛盾纠纷。

　　二是要移风易俗挖掘和发扬地方文化特色。用丰富健康的文化体育生活改变“人人打麻将、个个玩纸牌，无事说长道短，恶意造谣生事”的生活恶习。要深入挖掘和开展美食节、旅游文化节、民歌会、体育运动会等健康有益的社会活动，扩大社会参与面，丰富人们健康文明的精神文化生活。建设具有时代特征的“文化嘉禾”“文明嘉禾”。

　　三是要加强全社会的法制宣传教育。扎实深入开展“普法”教育，用寓教于乐等方式扩大法律普及面，让法制教育走进千家万户，改变以往普法教育止于党员干部的状况，将法制教育普及到农村基层，提高全社会学法用法和自觉维护法律尊严的意识和水平，推进法制社会建设。

　　四是要全面扩大社会就业面。政府和企业尽可能多的向社会人群提供就业岗位，给低收入人群和闲赋人员提供公益性就业，扩大社会就业面，既增加人们的经济收入，又有效提高全社会的工作生活节奏，堵塞“无事生非”的漏洞。

　　(二)健全制度，重抓落实。制度是行动准则，行为标准，要提高信访工作的水平，必须建立健全适应新时期信访特点的信访工作长效机制。

　　一是健全干部管理制度。要建立健全干部管理长效机制，把信访工作作为评价、使用、奖惩干部的重要依据。要明晰部门、乡镇的职责任务，处理责任和稳控责任相互融合互为作用，形成各尽其责，相互配合的工作格局;要明晰干部职责，各级各部门党政负责人是信访工作第一责任人，分管领导是具体责任人，其他领导“一岗双责”;要完善考核评价体系，对部门、乡镇、村(社区、居委会)进行科学考评，考评结果作为全年整体工作评先评优的重要依据;要建立化解矛盾纠纷的激励机制，年终对“先进信访单位”和有功人员进行重点奖励，激发干部热情;要建立信访维稳干部综合管理机制，通过教育、培训等方式提升全县信访维稳干部队伍的素质和能力，把信访工作打造成培养和使用干部的“能力基地”;要建立健全责任追究机制，严肃查处信访工作中失职渎职的人和事。

　　二是畅通信访渠道制度。要认真落实领导干部接待来访群众制度，实现领导接待来访群众制度化、规范化、常态化，改变以往一些职能部门和乡镇“重制度轻落实”的状况;要严格执行首问责任制，将基层一线作为化解矛盾纠纷和信访隐患的主战场，严防问题上行;要规范定期排查矛盾纠纷制度，掌控问题，化解矛盾;要健全领导干部带案下访制度，深入一线为民解难、帮民解困，化解矛盾纠纷和隐患于基层一线。

　　三是信访风险评估制度。要采取民情恳谈、公开听证、咨政质询等方式，对重大事项、重大决策、重大项目、重大政策的出台和实施进行信访维稳风险评估，问政于民，科学决策，消除或减少因发展引发的不稳定因素，从源头控防信访问题的发生。

　　四是健全领导包案制度。对重大疑难信访案件要实行领导包案，强化领导责任，既挂帅又出征，定期分析研判，跟踪问效问责，切实有效化解已有的“骨头案”“钉子案”，从根本上减少信访“存量”。

　　五是健全集体会商制度。由联席会议召集职能部门和单位，对重大信访问题进行集体会商，查清事实、查摆政策、明确职责、明确任务、统一认识、统一口径、统一标准，严防因化解矛盾“过犹不及”而引发新的矛盾。

　　六是健全监督纠错制度。要建立健全信访问题监督纠错机制，对调查核实后确属处理不公的“瑕疵”案，要迅速启动监督纠错机制，负责案件处理的职能部门要敢于纠错、勇于纠错、必须纠错，充分体现社会主义的公平正义，提升党和政府在人民群众中的形象和威望。

　　七是健全责任倒查制度。要建立健全信访问题从“入口”到“出口”全过程的责任倒查机制，从严查究执法不当引发信访问题的人和事，从严查处在处理信访问题中不作为、慢作为、滥作为的责任人的责任。

　　八是整治信访秩序制度。信访问题不是简单的政策和制度问题，也是治安和法制问题。对组织、策划、煽动上访，“缠访”、“闹访”等已逾越法律界线的涉访违法行为，要按照中央联席办关于“先处置行为，再受理问题”的要求予以依法处置，依法整治和维护正常的信访秩序。

　　(三)强化基层、源头控防。夯实基层基础是实现信访问题源头防控的基础性、经常性、根本性工作，是严防矛盾升级和问题上行的关键环节。

　　一是要加强基层网络建设。要配齐配强基层信访维稳专干和信访维稳信息员，明确职责任务，明确经济待遇，强化考核考评，发挥矛盾调处、人员稳控、信息报送等作用，构建“横向到边、纵向到底”的信访维稳网络体系，将信访的触角延伸至社会各阶层各角落，真正把民意收集在基层一线，把矛盾纠纷消除在萌芽状态，把重点人员吸咐在当地。

　　二是要提升基层化解矛盾纠纷的能力。要加强基层治安调解的建设，配齐配强治安调解人员，通过培训、考核、激励等方式提升基层干部队伍化解矛盾纠纷的能力和水平，及时有效化解和控防信访矛盾，将矛盾纠纷控防在问题发生的“第一关口”，防止矛盾升级和问题上行。

　　三是要干部下访常态化。要充分发挥群众工作站、组的作用，形成机关干部下访常态化、制度化，让职能部门的干部走出机关到农村，用带案下访、结对帮扶等方式，送法律、送政策、送技术、送知识下乡，直接参与基层的经济建设和社会维稳工作，贴近群众，重筑干群“鱼水情”。

　　(作者系嘉禾县信访局副局长)