◇李治国

　　2009年以来，嘉禾县率先在全省实施城乡一体化发展战略。2011年《湖南省十二五规划纲要》将嘉禾确定为全省四个城乡一体化示范县之一。随后，嘉禾先后被列为全省城乡供水一体化示范县、城乡公交一体化示范县、城乡社会救助一体化试点县、统筹城乡就业试点县、全国农村社区建设实验全覆盖试点县、全国智慧城市试点县。七年来，嘉禾通过城乡一体化实践操作层面的深入推进和体制机制层面的改革创新，形成了具有系统性、集成性的统筹城乡改革经验，为继续探索城乡一体化体制机制创新系统性改革试点打下了坚实的基础。

　　一、嘉禾城乡一体化体制机制创新系统性改革的明显优势

　　1、基础优势得天独厚。嘉禾地域面积、人口数量、公路密度等条件，有利于资源高效整合、城乡统筹发展;嘉禾地处大湘南，是交通大动脉中的重要枢纽，辐射带动作用强;嘉禾被誉为“铸锻造之乡”、“江南铸都”，是全国精品烟叶生产基地、全国围棋之乡、全国外出务工人员返乡创业试点县、湖南十大湘菜产业县，同时拥有国家卫生县城、省双拥模范县、省级园林县城殊荣，具有一定的美誉度。

　　2、推进架构清晰高效。创新领导机制，通过构建“2+3”的城乡一体化工作组织架构和“1+3+5”示范带动格局，层层传导压力，级级压实责任，齐心协力确保城乡一体化建设取得实效。“2+3”组织架构即由县城乡一体化办和县改革办合署统一调度，形成组织有序、三级联动、协同推进的组织架构。“1+3+5”格局即发挥嘉禾县城乡一体化体制机制创新先行区的引领作用，实施“一心两轴四带”城镇化战略，形成分区合理、设施完善、功能互补的“四大组团”。推进城乡一体化“3+5”示范体系建设，确定“三镇五村”作为城乡一体化示范乡镇、示范村创建对象，实现镇村梯次推进、互促共融的建设格局。创新实践路径，嘉禾以“六同六变”(“六同”是规划同步、建设同体、设施同覆、发展同向、保障同效、管理同治;“六变”是公路变街道、田野变庄园、水体变乐园、荒山变森林、村委变社区、村民变市民)为城乡一体化实践路径，形成“小城镇+中心村”、“就业+创业”的发展模式，全面建立新型城乡关系。

　　3、建设实践成效显著。一是全面推进城乡规划一体化。坚持“全域嘉禾”的规划理念，对全县同步编制城区、镇区、村(社)区总体规划,实现经济社会发展、城乡建设、土地利用“多规合一”。目前，县域建设用地控规覆盖率达95%以上，乡镇100%完成总规修编，85%以上的行政村完成新农村建设规划。二是全面推进城乡产业发展一体化。制定《服务实体经济发展八项措施》、《产业引导资金管理办法》等产业扶持政策，设立6000万元产业引导资金，着力加快传统产业提档升级，第二批铸造行业准入企业占全省总数的53%，3家企业被评为国家高新技术产业，全县三次产业结构由2011年的16.0∶51.4∶32.6 调整为2015年的13.4 :48.3 :38.3。三是全面推进城乡基础设施建设一体化。着力形成城乡统筹发展的集聚、辐射和带动效应，建设湖南城乡一体化示范县嘉禾先行区, 规划面积为7.6平方公里，总投资规模达100亿元以上;提质改造桂嘉路、嘉蓝路十字示范长廊，构建贯通1中心接通4园区连通7乡镇串通沿线37个示范村的大型空间体系，推动沿线城镇、园区、村庄梯度融合;实施城乡一体化“3+5”示范体系建设。四是全面推进城乡生态文明建设一体化。以建设“山水田园嘉禾”为目标，创森工作、省级园林县城复核顺利通过验收，嘉禾国家森林公园申创成功，国有林场改革被列入全国100个林场改革成功案例。全县60%的乡镇被评为全省生态乡镇，10个村被评为全省生态村。开展“点亮嘉禾”行动，全县亮化率达99%。全面推行城乡垃圾处理一体化，嘉禾被评为湖南省省级园林县和国家卫生县。五是全面推进城乡公共服务一体化。按照“小财政、大统筹、全保障”的要求，推进城乡公交一体化，全县行政村公交车覆盖率达90%以上。推进城乡供水一体化，农村人口饮水安全覆盖率达到92%，行政村供水覆盖率达到100%，水利工作被评为全国先进。实施农村社区建设全覆盖，全县100多个行政村建成公共服务中心，被评为全国农村社区建设实验全覆盖示范单位。六是全面推进城乡社会治理一体化。实施县级领导包案和信访接待日制度，全面群查信访诉求。 创新社区矫正工作，省司法厅厅长评价嘉禾县社区矫正中心可以作为县(市、区)的样板。综治民调继续保持全省前列，荣获全市综治工作先进县称号。七是全面推进城乡就业保障一体化。把就业作为民生之基，全县返乡创业人数达1.6万余人，创办回流型实体经济2300余家，为群众提供就业岗位4.93万个，帮助农民增收达5.8亿元。

　　二、嘉禾城乡一体化体制机制创新系统性改革的战略定位

　　嘉禾将围省委“改革命题”，全力书写“嘉禾答卷”。战略定位：在全省率先实现城乡一体化建设、率先实现体制机制创新系统改革集成。力争到2020年，实现城乡格局、城乡经济、城乡服务、城乡环境等体制机制集成改革全面突破，为城乡一体化建设的适应性和操作性提供制度支撑，真正达到城乡一体、山水相连、全境优美的效果。

　　1、城乡格局更加优化。土地开发强度控制在国家下达的指标以内。城市开发面积占全县国土空间的比重控制在8%以内，耕地面积保有量维持在213.69平方公里。

　　2、城乡经济全面加速。全县人均GDP达到5.6万元，产业结构日趋优化，产业转型速度加快，一二三产业融合度明显提高。农村经济实力增强，庄园经济繁荣，土地流转与农产品流通模式调优，“互联网+”现代农业发展方式迅速推广。

　　3、城乡服务更趋完善。城乡公共服务均等化的体制框架形成，城乡基础设施、社会保障、公共卫生、文化教育等领域的差距进一步缩小，区域交通一体化水平显著提高，实现乡村出行公交化，城乡融合度显著提高。

　　4、城乡环境不断改善。全县森林覆盖率达到48.47%，退化土地恢复率达100%。生态农业有效推广，环境质量有效改善，应对气候变化能力明显增强。

　　三、嘉禾城乡一体化体制机制创新系统性改革的突破方向

　　嘉禾城乡一体化体制机制创新之舟行至中流，方向更加明晰，方略更加务实。

　　1、构建城乡一体的规划调控机制。做好城乡规划修编完善工作，形成层次更加分明、结构更加合理、发展更加集约的城乡一体化规划布局体系。以“六同六变”理念和以“八个一”、“十有”镇村标准，进一步研究划定农业发展区、工业集中区、农民居住区、商贸服务区和生态保护区等功能区布局。充分发挥“嘉禾县城乡一体化体制机制创新示范区”引领作用，加快“3+5”示范体系建设，辐射带动所有镇村梯次推进、互促共融。

　　2、构建城乡一体的收入增长机制。统筹处理发展区域经济与发展村级经济的关系，引导嘉禾在外老板和务工人员返乡创业，进一步提高农民收入增长幅度。切实保障农民收益分配权，引导农民以土地、资产、劳动力等生产要素参与和投入经营性物业、高效种养殖业等项目，积极培育和发展多种形式的农村合作组织。突出打造现代山水田园风光，加快推进民俗文化村建设，发展生态观光、红色文化和农家休闲旅游，积极探索村级集体经济新的实现形式。

　　3、构建城乡一体的产业发展机制。积极发展现代农业，优化农业产业结构和空间布局，推进农业标准化、品牌化、机械化生产。加快推进新型工业化，大力发展以精密铸造、数控机床、汽车零部件等为代表的先进制造业，拓展嘉禾铸造工业园产业范围。大力发展新能源、新材料、加工贸易、电子信息等绿色新兴产业，着力培育一批有自主知识产权和核心竞争力的企业集群。大力发展现代服务业，建成连接两条高速公路和县内各大专业市场的快捷运输体系，把嘉禾建成郴永边际最大的现代物流中心。

　　4、构建城乡一体的要素配置机制。加快引导和促进土地、人才、资金等要素资源不断流向农村、支持农业、服务农民，有效推动各类要素资源在城乡之间的自由流动、科学调配、统筹使用。加快推进城乡统一的建设用地市场建设，探索实现“两种产权、一个市场”。切实抓好农村基层管理人才、农业专业技术人才、农民致富引领人才三支队伍建设。进一步完善公共财政体系，优化财政支出结构，建立健全与城乡发展一体化相适应的财政投入机制。加快构建多层次、广覆盖、防风险、可持续的现代农村金融体系，着力完善有效增加农村资金供给的信贷体制和融资机制。

　　5、构建城乡一体的社会管理机制。重点围绕乡镇区划改革后合并建制村的管理问题、就地城镇化后集中居住的管理问题、城乡一体化后的人口管理问题，实施具有嘉禾模式的城乡综合执法管理体制机制改革和农村社区全覆盖管理改革。推行党务工作报告制度、村级事务决策“四议两公开”制度、村级“三资”一季度一公开制度，进一步拓宽管理内容、健全管理机制，完善党务、村务、财务公开制度。

　　6、构建城乡一体的绿色发展机制。协调推进绿色化和城乡一体化发展，继续推进农村规范建房、城乡垃圾处理一体化、城市污水处理、地下管网建设、市民绿色出行等体制机制建设。完善城乡劳动者平等就业制度，大力发展生态农业、生态工业，大力发展现代服务业。以国家森林公园、钟水河、盘江水库等为重点，大力实施保护、整治、开发、打造等水生态文明工程，加速旅游与文化、健康养生等深度融合发展，建设宜居、宜业、宜商、宜游的“山水田园嘉禾”。(作者系嘉禾县委改革办综合室主任)